国务院曾在2008年2月决定，在山西、上海、浙江、广东、重庆五省市先期开展事业单位养老保险制度改革试点，与事业单位分类改革配套推进。此时，便已明确了“事业单位与企业职工养老金并轨，建立职业年金弥补差额”的改革路径。2011年7月的发布会上，人社部发言人尹成基也曾表示，人社部正在起草专项的职业年金办法，作为事业单位养老保险改革试点的配套政策，但是如今这一办法仍未面世。

    而各试点省市普遍没有明确改革后养老金水平是否变化的预测和承诺，只笼统地提到要建立职业年金，缺乏具体细节和弥补措施，参与试点者“人人自危”，消极回应，最终致使改革试点进展缓慢。

    2013年5月，人社部副部长胡晓义公开表示，机关事业单位的养老保险制度改革不能单打独斗，而是要在一个总体的改革框架下来进行。其中包括机构分类、人事制度、工资分配、财政保障等多方面的配套措施。“对于这方面的改革，我们知道公众有很多的反映，我们一样也很着急，但我们这次一定要力争改革能够成功，不能做一个"夹生饭"，半道又退回来了。”胡晓义说。

    此外，由于养老保险基金统筹层级低，基金沉淀在县市一级财政专户，由县市一级政府负责。因此，不但三种养老保险之间无法转移接续，同一险种也存在跨地区无法携带的问题。对此，解决之道唯有一途基本养老金的全国统筹。此前，人社部更倾向于“小修小补”的改革方案，着力于各类险种之间的转移接续，希望以此解决流动性问题。

    2012年11月26日，人社部对《城乡养老保险制度衔接暂行办法》公开征求意见。这份文件对城镇职工基本养老保险、新农保、城居保缴费人群之间的转移接续作出规定。其基本原则是，个人账户储蓄额可以全部携带并轨，但在缴费年限计算上，职工基本养老保险转入新农保、城居保，原缴费年限可以直接承认接续，但新农保、城居保转入职工保险的，年限不得累计计算。这一《办法》被学界评价为“补丁”政策，因其只支持了人群从城市到农村的单向流动，并不支持城镇化的向上流动，缺少吸引力。

    实际上，若不能做到养老金全国统筹，类似转移接续方案，对参保人并无吸引力。2010年初，《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》出台，理论上，农民工跨省流动，可以将养老金携带转移。但由于手续繁杂，2011年，全国办理跨省转移手续的农民工总量只有24.4万人，仅占当年参保农民工的0.6%，影响微乎其微。

    改革成本几何

    按照财政部财政科学研究所提供的数据，目前全国退休事业单位职工月均养老金约为企业退休职工的1.8倍，年均离退休费总支出1400亿元，其中大约一半来自财政拨款，另一半为自筹；而全国退休公务员养老金水平是企业职工的2.1倍，每年大约需要700亿元，均由财政全额拨款。与财政对城职保的补贴对比可以看出，这部分支出已占财政对全部养老金负担的三分之一强。

    除了不公平的问题，机关、事业单位养老金制度没有设立个人账户，因此无法投资运营，在资本市场实现保值增值，意味着财政负担将飞速攀升，政府责任无法摆脱。

    对于双轨制的改革，必先期付出成本，短期内财政压力将明显加大。具体来说，财政需要多花两笔钱。

    第一笔，财政需要为机关和事业单位职工额外缴纳工资总额的20%，以实现与城职保的并轨；第二笔，是建立职业年金制度中雇主缴纳的这部分，约为在职工资的5%。

    按照中国社科院世界社会保障中心主任郑秉文的测算，假如从2008年当年开始同时把机关和事业单位纳入改革，全国的财政负担占GDP比例发展趋势可分为四个阶段：2009年－2013年，支出增幅较为明显；2014年－2020年，支出占GDP比重呈平滑下降趋势，原因是经济增长速度趋缓导致工资增长率下降；2021年－2048年，头六七年里支出增长比较缓慢，后期较快，到2048年达到峰值。到2049年的节点之后，改革收益逐渐显现，改革后的支出将小于不改革支出，越往后，收益越明显。

    选取不同的人口结构、经济增长率、养老金替代率参数，测算出的转制成本差距很大。清华大学教授杨燕绥计算，若将机关、事业单位养老金替代率略为降低，改革20年－28年后，并轨的基本养老金可以实现财务平衡，传统退休金退出市场，统一的国民基础养老金长成。

    此外，在保证养老金可持续性方面，则需强化制度自身造血能力，完成统筹、个人“双账户”保险结构的设计初衷，即做实个人账户，允许养老基金进入资本市场保值增值。

    但是，各部委间对于此项改革的意见并不统一。

    目前，全国做实的个人账户仅3000多亿元，被挪用作当期支付的空账额已超过2万亿元。据知情者透露，在此前的讨论中，财政部对做实个人账户不积极，因为这意味着财政支出立即增加，除去当期支付的转移支付，财政还要增加做实账户的支出。

    去年初，养老基金投资运营体制改革一度启动，在方案抉择阶段，人社部和全国社保基金理事会就曾激烈争夺对基金的受托权，后由于争议过大，改革被暂行搁置。

    “养老金改革复杂重大，中央应当破除部门利益阻挠，各部委也当有大局观念。”有学者评价。

    无论计算结果是什么，结论是明显的：若不改革，短期内财政负担轻，但远期债务难以承受；若改革，短期内需承担财政压力的痛苦，但长远看，制度是健康和可持续的。本届政府面对的，正是在长痛和短痛间作出选择。

    谁来埋单

    那么，改革的钱从哪里来？

    全国社会保障基金理事会党组书记戴相龙曾多次公开建议，通过划拨国有资产扩充全国社会保障储备基金。到2012年底,全国国有资产近70万亿元，其中，中央企业有30多万亿元。按2012年8月末市场价格统计,中央系统持有的上市公司市值达到9.7万亿元,其中,国有股超过51%的有2万多亿元。戴相龙的建议包括，规范上市企业国有股划拨社保基金制度；中央企业上缴中央资本收益的30%划拨社保基金；逐步将国有股超过51%部分划入全国社保基金。

    今年3月，财政部部长楼继伟在中国发展高层论坛上表示，国有企业的利润分红是作为国有资本金资本经营预算的收入来源，目前其集中比例还不高，未来，会不断地提高国有企业利润交到公共预算中的比例。

    有学者做过测算，以上海为例，假如将2011年作为事业单位养老金改革的起始节点，总转制成本为3885亿元，并在今后76年内逐渐显现，不计利率等经济因素的影响，上海地方财政平均每年要承担的转制成本将在50亿元左右。其中2011年会出现成本最大值130亿元，以后转制成本现值逐年下降2025年左右降至100亿元，2050年左右降至40亿元，2060年左右降至20亿元。

    2012年上海全年地方财政收入3743.71亿元，研究认为，在改革的前五年内，单凭地方财政，难以承担改革成本。上海财税尚且充裕，若改革放眼全国，中央、地方财政责任如何划分更需明晰，这涉及央地财税关系、财权、事权的重新划分。

    责任划分的不明确，可能将导致改革失败。一个教训是，做实个人账户试点自2001年起至今已13年，目前，中央和地方两级财政共同承担个人账户空账做实之责。其中，中央政府负担做实个人账户引起的现收现付不足部分的固定百分比，其补贴额度如果少于统筹发放缺口，则需地方政府自筹资金补足。在以新增税收且以地方政府为主要负担者的制度下，做实个人账户的进展实为缓慢。现在做实部分尚不足全部空账的七分之一，其一大原因被许多学者认为是中央财政在其中承担责任过少。

    2012年，时任中国投资有限责任公司董事长的楼继伟曾撰文阐述其财税思路。他认为，从财力分配来看，中央集中了全国财政收入的53%左右，但是中央财政支出只占全国的20%。下一步改革的方向，应当合理进行中央地方间的职能和财力分配，把国家应该管理的事务管起来。

    楼继伟表示，中国是唯一的养老保险由地方管理的国家。养老保险涉及劳动力的全国流动，在国外都是联邦或中央政府管理。信息处理越复杂，越可能造成信息不对称的事项，越应让地方管理，因为地方政府熟悉基层事务，比中央政府容易识别信息不对称。而社会保险中养老保险信息相对简单，只需知道人们的年龄、生死、就业状况。相比之下，医疗保险还要知道身体情况、药品、医院等，而且信息高度不对称。所以，相较而言，养老保险国家有条件全面管理，而医疗保险可能需要国家和地方政府合作管理。

    “中央要在支出上占更大的比重。”楼继伟总结说。