新一轮社保征管改革引发的讨论持续发酵。

　　8月末，个人所得税法第7次修订尘埃落定后，关于“个人到手收入变化”的讨论成为舆论关注焦点。同时，7月就已颁布的《国税地税征管体制改革方案》(以下简称《改革方案》)也被重提。

　　在社保征管体制和个税修正案通过的当下，有关“个人税负不减反增”的声音渐长。不久，江苏、湖北等地陆续爆出向企业追缴社保的消息则迅速点燃了市场的不安情绪。

　　根据《改革方案》，从2019 年1月1日起，基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费、工伤保险费、生育保险费等各项社会保险费将交由税务部门统一征收，用人单位合计需缴纳的社会保险费比例为26.1%~33.4%。这意味着社保征收力度将趋严，从前漏缴、少缴(例如以最低工资为缴费基数)的方法或将难以为继。

　　眼下，各地方税务部门已着手开展征管职责划转交接工作，加之多地追征社保的行动展开，“企业补缴压力严重或致破产”“个人实际到手减少”“未来社保征缴金额大幅上升”等言论被迅速炒热，舆论矛头对准了这一次社保划转税务征收的举措。

　　中国财政科学研究院社会发展研究中心主任杨良初告诉《中国新闻周刊》，社保划转税务的决定由来已久，这也是税制改革的一环。不可否认的是，从前没有按实际全额工资缴纳社保的企业和个人势必面临社保支出增加；但从长期来看，为中小企业减负和为中低收入群体增收的政策大方向仍然是确定的。

　　当下，社保征管改革就像硬币的两面：一面是征管改革引发的企业对成本上升的担忧；另一面则是减缓社保缺口逐渐扩大的趋势。如何平衡这两面诱发的一系列问题，成为顶层设计者不得不面对的现实。

　　对不同企业的影响程度不同

　　听到社保征管新政的消息后，佰仁思生物科技公司董事长金磊计划暂停为重要岗位储备人才的惯例。眼下，由他带领的佰仁思生物科技公司即将上市，考虑到可能增长的人力成本，金磊不得不重新衡量公司的用人制度。

　　“可以说，昌平有很多家企业是真正按实缴纳社保费的。”金磊向《中国新闻周刊》直言，像他们这样从成立之初就以上市为目标而始终按实合规缴纳社保的企业是极个别的，大多数以自营盈利为导向的企业都会通过非合同工、以基本工资为基数等方式“避保”，尽可能地压缩企业的社保成本。

　　而在削减社保支出的企业中，低报基数更像是老板和员工的一种默契。金磊告诉《中国新闻周刊》，有可能是企业想压低成本，也有可能是员工个人不愿意交。大家对于多年之后才能拿到手的福利没有安全感，更看重现期到手收入，宁愿把“避保”下来的钱拿去做投资或买商业保险等回报更高更快的运作。如果一家企业的老板和员工都倾向于少缴社保，低报基数也就成了心照不宣的事情。

　　从整体市场情况来看，通过各种方式少缴社保已成主流。根据今年8月发布的《中国企业社保白皮书2018》，社保缴费基数不合规企业占比73%，即社保基数完全合规的企业不足三成。报告指出，总体而言，2018年的受访企业参保在及时性、险种覆盖上遵守程度较好，但在基数合规上，合规企业比例停滞不前，反映出企业社保合规已逐步走过了“不缴社保”、“迟缴社保”的阶段，进入“缴了但基数不足”的阶段。

　　杨良初告诉《中国新闻周刊》，以基础工资作为缴费基数的做法在劳动密集型企业中尤为常见。以“基础工资+奖金+各种补贴”的薪资组成，既利于激发员工积极性，也能够在账面上完成以基础工资为基数的社保申报，缩减的社保金额非常可观，对控制企业的人力成本至关重要。

　　以汽车研发起家的重庆小康工业集团是一家产值超百亿的民营企业。《中国新闻周刊》从小康集团内部了解到，在社保缴纳上，集团是根据员工薪酬水平与职级制订了一系列社保缴费基数等级标准，并不是依据全额工资进行缴纳。小康集团董事长、中国民间商会副会长张兴海坦言，这是民营企业的“普遍做法”。

　　根据国发［1997］26 号、国发［2005］38号等规定以及社会保险法的释义，中国城镇职工基本养老保险一般以上一年度本人月平均工资为个人缴费工资基数，月平均工资按国家统计局规定列入工资总额统计的项目计算，包括工资、奖金、津贴、补贴等收入，即全额收入。

　　然而，以全额收入为基数缴纳社保将会显著提升企业的用人成本。小康集团人事部门向《中国新闻周刊》透露，目前公司社保缴费已占总人工成本的19%，如果严格按照实际基数征收社保，初步预计人工成本总额将直接增长约12%。

　　中金公司首席经济学家梁红指出，若按规定基数上缴社保，会使参保企业整体的社保费成本提高14% ，七成企业都会受到影响。中金公司研报显示，缴费基数规范化会增加社保征缴收入约7000亿，调整至工业企业口径将拖累利润总额下滑3%，个人的税后工资降低1.3%。

　　佰仁思董事长金磊对《中国新闻周刊》直言，现下许多中小企业已然生存艰难，利润率较低、资金链紧张的劳动密集型企业又受新政冲击最大，一批这类企业的裁员乃至破产倒闭在所难免。

　　但也有一些小微企业，对社保新政持赞同态度。

　　“如果仅仅被增加的社保支出压垮，只能说明这个公司的盈利能力不足，不能只把锅甩给社保。”北京一家媒体公司负责人王鹃对《中国新闻周刊》表示，在市场环境不好的背景下，开拓新的业务增长点才是提升利润的根本。若在环境和公司形势都不好的情况下盲目扩张，业务不稳定，经营成本上升，公司必然会垮。

　　“合规缴社保是企业对员工负责的表现，许多长期政策福利是企业不能给予的。”王鹃透露，自家公司以“80后”员工居多，大多非常重视社保基金的政策福利，因此一直按照全额收入缴纳社保，此次社保新政对公司并无太大冲击。王鹃认为，整体企业合规缴纳社保，也对营造公平的市场环境有利。

　　中国政法大学财税法研究中心主任施正文在接受《中国新闻周刊》采访时认为，社保新政对不同企业和员工的影响程度不同，从前人为地把缴费基数降得越低，受新政策的冲击也就越大。从现实情况看，没有合规缴纳社保的企业在市场上占主流，对新政反应强烈，这也是市场担忧情绪蔓延的重要基础。

　　网传增负算法“极端静态”

　　在担忧情绪从企业向个人蔓延的舆论中，最广为流传的莫过于一张月入5000元工资的前后变化图表，称5000元月工资在降税前，个人可到手收入为4625元，降税后则为4080元。

　　“现实中的社保征收是一个动态调整的过程。”施正文指出，网络流传的这张表中将征收率默认为100%，社保费率仍按照28%的额度进行计算，最终得出了一个极端静态的数据结果。

　　“社保费收入总额=社保费率×缴费基数(工资总额)×征收率”施正文用一个公式向《中国新闻周刊》解释了社保征收算法并指出，在国际上，80%的社保征收率已是一个公认的理想值。而考虑到中国的现实国情，划转后的征收能力尚未可知，未来若能达到70%的征收率就已经非常理想了，征收率随征收能力的变化而变化。此外，社保缴纳基数也是根据每年的月平均工资有所浮动的，再加之可以预见的下调费率的政策风向，公式中的三项核心数据都是动态调整的，网传的表中算法实属“极端静态”。

　　“宏观上，实缴社保金额/应缴社保金额的数率可以视为征收率；微观上，也可以视为企业的社保缴纳率。”杨良初告诉《中国新闻周刊》，若按企业类型来划分，央企和地方国企的社保缴纳率远高于民营企业；若按行业来划分，采掘、钢铁等周期性行业的社保缴纳率较高，而人力资本密集型的电子、农业、房地产和服装纺织行业的缴纳率较低；从省份来看，国企较为集中的山西和东北部分省份社保缴纳率较高，而民营经济较为发达的东南沿海省份缴纳率较低。

　　从全国的情况来看，如果按照实际工资足额缴纳社保，社保费率(社保费／工资总额)约为40%，其中企业缴纳约30%，个人缴纳约10%。申万宏源研报指出，作为中国企业中的“尖子生”，全部A股和非金融石油石化A股2017年的社保缴纳率分别为73%和72%，相比于全国企业，上市公司社保缴纳情况相对较好。

　　而根据Wind和天风证券数据，天风证券高级宏观分析师宋雪涛对比A股上市公司2017年报中的工资总额(工资+奖金+补贴+津贴)和实缴社保总额(社会保险费支出)发现，各行业的企业社保费率基本都没有达到30%的全额缴纳标准。具体来看，仅有银行和包装印刷的企业社保缴纳比例超过了20%，半数行业的缴纳比例在15%以下。商业贸易、软件、证券、电子元件及设备、房地产、医疗服务、农林牧渔的实缴比例都比较低，在12%以下。

　　在社保改革和个税改革相继实行后，个人实际到手的可支配收入变化也关乎消费力走势。

　　对此，财政部副部长程丽华表示，个税新政后，月收入在20000元以下的纳税人税负可降低50%以上。而那些一直按照实际工资缴纳社保的人来说，在税前工资没变的情况下，此次个税改革降税后，到手工资其实是增加的。

　　“到手工资=工资总额-税费-社保费，在一直按实缴费的前提下，税费和社保费均走低，到手工资必然增长。”杨良初告诉《中国新闻周刊》，结合个税起征点调高和社保改革的风向，一直按实缴纳社保税费的企业和员工势必会迎来减负。以月入10000元的员工为例，个税新政后个税减少是毋庸置疑的。若此前一直按实缴纳社保，社保新政后短期的社保支出也是不变的，但随着降费率实行，社保支出也将减少。网传的对比金额表实则为低报基数和实报基数的缴费差额，不具备真正深远的衡量新政影响的参考意义。

　　追征疑虑

　　随着多地向企业追征社保的消息频出，除了对追征行为的争议之外，合理的追征期和追征费率也成为关注焦点。鉴于以往企业在缴纳社保时低报社保基数是一个普遍现象，由于税务部门对企业的职工数量、工资情况掌握更加翔实，如果社保由税务部门征收，低报社保基数的空间明显缩小，部分前期少缴企业可能还要面临补缴。

　　对于追征社保的合法合理性，施正文向《中国新闻周刊》分析指出了两种追征类型：一是出于企业或员工的自身违规，故意漏缴、少缴等行为，追征是具备合理性和合法性的；二是出于地方政府的补贴政策或默许企业按最低标准缴费，这也是大多数企业面临的现实情况，责任和原因在地方政府，不应对企业进行追征。

　　在大多数属第二类情况的企业对追征社保表达了担忧后，中央也迅速作出回应。9月6日，李克强总理主持召开的国务院常务会议明确指出，在社保征收机构改革到位前，各地要一律保持现有征收政策不变，同时抓紧研究适当降低社保费率，确保总体上不增加企业负担，以激发市场活力，引导社会预期向好。

　　“这意味着地方土政策保持不变，也是给从前因为政策原因没有按实缴纳社保的企业吃了一颗定心丸。”施正文认为，这一政策定调缓解了市场近期以来对社保由税务部门统一征收加大企业负担的忧虑，预计未来社保费率或有一定的下调。此外，在中央和地方、社保和税务部门机构改革的大背景下，暂时不会发生大规模追缴。

　　“板子要打在该打的地方，不能乱打。”杨良初向《中国新闻周刊》直言，从原则上看，企业主观恶意“避保”的行为理应受到追责，否则极易带偏市场风气。但由于地方政府权责不清、默许偷漏而少缴的情况，则应另作考虑。

　　在追征期限的争议上，施正文则认为，属恶意偷税的，按照现有法律对偷税的规定，可以进行无限期追缴，而其他情况应遵循最长5年的追征期。同时，追征也需要按照地方政策标准，允许低于国家标准，以体现公平公正。

　　而对于追征金额可能对企业造成巨大负担的情况，杨良初则建议，可以考虑在还款阶段适当宽容。“譬如一个企业正值经营困难时，强行追缴难以实现，一次性给付巨额追征金又极可能压垮企业。这时就可以尝试设定期限，比如规定三年或五年内偿清欠款，或分期偿还，适当分散企业的给付压力。”杨良初说。

　　社保入税成定势

　　对于社保划转的原因，有一大猜测是社保基金结余告急，难以覆盖日益增加的社保支出。而当下，社保划转税务部门征管后，社保入税的大势也逐渐清晰。一方面加强征管力度，一方面纳社保入税的倾向明显，也透露出税制改革将厘清权责、提升征收能力的信号。

　　中国社保体系的搭建始于1951年。在当年颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》中，城镇建立了职工劳动保险制度并覆盖城镇机关和企业事业单位职工及供养直系亲属；同时，农村建立了面向乡村孤老残幼的“五保”制度，面向农民的农村合作医疗制度。1993年，中国颁布城镇职工养老保险改革的办法，将“劳动保险”这一叫法正式更名为“社会保险”。凡是企业职工，都实行合同制，缴纳社会保险费，此后又陆续出台了灵活就业社会保险和城镇居民、农村居民社会保险等险种。

　　早在本世纪初，关于社保征管归口的争议就已出现。中国政法大学财税法研究中心主任施正文告诉《中国新闻周刊》，彼时，劳动部和财政部为社保征管权争执不下，中央政府最终把决定权交给了地方。自此，一些地方由社保部门征管，一些地方则由税务部门征管。

　　“由于社保征管部门并未强制统一，征收机构由各地方政府自行规定，就出现了三种不同的征管模式。”杨良初向《中国新闻周刊》介绍，当前，社保征管有税务部门全责征收、税务机关代征、社保部门全责征收三种模式。而税务代征/全责征缴社保的模式已有多省市试点，在全国推行税务接管社保征缴是进一步深化推行，并非初创。

　　税务部门全责和代征的关键差异在于，是否由税务部门核定社保缴费基数、人数、费率。此外，税务部门全责征收即意味着拥有对社保费用追欠、查处的权力。相比之下，税务部门比社保部门在征管能力上有“天然优势”。

　　在核定环节，由于税务部门在征收企业所得税和个人所得税的过程中都需要及时、精准地掌握工资情况，这样一来，企业所得税税前扣除的工资薪金和计征个人所得税的工资薪金，直接构成了社保缴费的真实费基。税务机关对税费统征统管，能够实现更加精确的社保基数核定，在基数申报阶段就大大降低企业违规率。

　　在追查环节，由于税务部门具有法定权力，掌握成熟有效的征管手段，具备高度专业化的税费征收机构及人员，具有很强的动员能力和组织效率，追查力度和效率也远优于社保部门。

　　此外，多地社保部门为征管不同险种设立不同办公室，每项业务都设专门人员办理。杨良初向《中国新闻周刊》直言，这既导致了机构庞杂和行政低效的问题，也给企业和个人缴纳社保增添了程序负担。

　　“在信息共享、成本降低、程序简化、政策执法统一性等方面，社保划转征管都是应时之举。”施正文认为，社保部门的征管力量和手段有限，直接引发了征收力不高、征收范围不广的问题，也间接引发了征缴率偏低、缴费不公平的问题。

　　在部门的权责衡量之外，日渐扩大的社保基金缺口也成了公众猜测的划转重要原因。

　　近几年，尽管社保基金每年都有结余，但来自财政输血的比例持续加大。如果扣除财政补贴，自2013年起社保基金已收不抵支，且缺口有逐年扩大的趋势。据中金研报数据，2016年社保基金收入50112.5亿元，其中财政补贴11088.6亿元，社保基金支出43604.9亿元，剔除财政补贴后年缺口达到4581亿元。“说白了，是中央为地方的社保缺口买单。”施正文直言。

　　从社保基金的整体情况来看，全国社保基金的整体收入和支出均呈现出了较快的增长，而且社保基金历年的收入始终大于当年的支出。截至2017年，社会保险基金收入和支出分别为67154亿元和57145亿元，分别较十年前增加了5.2倍和6.2倍。

　　同时，全国社保基金支付能力不断下降，也加剧了收支紧张。申万宏源研报指出，2017年社保基金累计结余/社保基金当年支出已经下降到1.34，这也就意味着，如果仅用社保基金累计结余来支付社保基金支出的话，最多只能支付1.34年，也就是16个月。

　　在社保基金缺口扩大的预期下，为了保证社保缴纳率，增强当地社保基金的可持续性，越来越多的地区逐渐倾向于由税务部门征管。施正文坦言，社保部门全责征管模式暴露出种种弊端，已难以满足当下的社保征管需求。

　　从根本上看，社保征管权的分配就是两大部门的利益和权责分配。在税制改革进一步深化的大背景下，明确社保业务的权责划转成为必要。而事实上，社保与税务部门之间的衔接与协调工作并无大难。

　　“现有的财政专户制度就可以解决部门信息交接的矛盾。”在杨良初看来，税务部门负责征管，社保部门负责发放，财政专户作为两大部门的联系枢纽，既可以明晰部门权责，又可以强化社保基金的安全性，确保专款专用。

　　“财政专户就好比一个资金池，左边是税务的进水口，右边是社保的出水口，互不干扰又互相配合。”杨良初用一个生动的比方向《中国新闻周刊》解释了三者的关系。

　　而社保部门在权责减轻后，不可避免地会面临分支机构裁撤、人员冗余的问题。施正文认为，当前税务部门人员已经饱和，不需要社保人员流入，不太可能出现大规模人员流转。更大的可能是社保部门以调整充实其他部门的方式自行消化冗余人员。“新政后，社保部门必将面临机构精简，若内部消化困难，只能考虑裁撤。”杨良初补充说。

　　降费率，难对冲

　　社保新政后，可以预见社保征管力度将进一步增强，七成不合规企业将受冲击，势必对整体市场带来强烈震动。而在国务院明确提出总体不增加企业负担的表态后，调整社保费率也被加紧提上日程。

　　根据世界银行公布的 2018 年全球企业综合税率排行榜，中国以 67.3%的综合税率在全球 189 个有数据经济体中名列第 12 位，其中社保税负排名第 2 位。

　　从社保费率上来看，社会保险的缴纳分为企业和个人两部分。中金研报数据显示，参考全国社保缴纳费率中位数，企业承担社保费率为 30%，个人为 10.5%。这也就意味着，企业雇佣了一位月薪10000元的职工后，需要每月向社保机构缴纳3000元。同时，个人也需要向社保机构缴纳1050元(从10000元工资中扣除，一般由企业代缴)。

　　作为一项强制储蓄支出，虚高的社保缴存比例若按实征收，无疑加重企业的负担，加剧企业利润下滑，不利于企业经营和投资。申万宏源研报经测算指出，全额缴纳社保将给全部A股造成5.5%的利润冲击。央企和地方国企受影响较小，利润冲击在3%左右，而民营企业的净利润将大幅下滑12.7%。

　　“中国现行的社保费率虚高，也是现有征收能力严重不足的表现。”杨良初告诉《中国新闻周刊》，例如国际上养老保险的普遍费率在20%以下，而中国定为28%，下调空间较大；工伤保险费率在1%~2%之间，也有一定下调空间；而医疗保险所需资金较多，失业和生育保险也已下调至1%和0.5%，可以再斟酌。

　　值得注意的是，社保降费率对全额征收社保的影响对冲，难以形成完全对等的关系。

　　根据《2018中国企业社保白皮书》调研显示，在社保费率的调降幅度上，有27.34%的企业选择了“比目前降低8~10个百分点会更加合理且能做到合规”，占比最大；有22.34%的企业选择了“比目前降低4~5个百分点会更加合理且能做到合规”，占比次大。综合来看，社保费率下调6~8个点或能降低从严征收对企业的影响。

　　而在申万宏源研报对社保费率调降的敏感性分析结果中，全部A股和非金融石油石化A股全额缴纳社保带来的冲击基本可以用社保费率下调7%得到对冲，而如果要完全抵消A股上市民营企业的全额缴纳社保的负面冲击，社保费率需要调降接近14%。

　　对此，施正文认为，社保费率和税率之间有此消彼长的关系。在社保支出增加时，税费减免，两者可以在一定程度上互相弥补，但难以实现完全对冲。

　　“社保费率下调是一个系统性决定，需要考虑各个险种的整体效益和实际效用，不能头痛医头、脚痛医脚。”杨良初对《中国新闻周刊》说，总体而言，社保降费率应遵循依照结余额度确定降费率幅度的原则，结余多的险种下调幅度大一些，结余小的险种下调幅度小一些。

　　在谈及社保新政对企业的用人影响时，涉及合规和不合规的多家企业均向《中国新闻周刊》表示，考虑到控制用人成本，企业今后在聘用和涨薪方面会更加谨慎，且不排除精简裁撤现有人员的可能。

　　受访的多家企业表示，已感知到危机，将加快转型和调整发展方向。同时认为，在新政后，缺乏核心竞争力和多个利润增长点的企业极可能死亡，或可视作一次市场对中小微企业的大洗牌。“这势必会对企业生存环境和就业环境造成冲击，尤其劳动密集性企业的生存会更加艰难，基础劳动人员的就业形势将更加严峻。”金磊直言。

　　而身为一家即将受到较大冲击的劳动密集型传统行业公司，小康集团仍向《中国新闻周刊》表达了对鼓励性政策的期待：“希望国家在加紧研究降低社保费率之外，出台一些具有正向引导性的税收减免政策，以帮助企业渡过转型初期的困难时期。”