中国在1997年《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的规定》中，明确了把社会统筹和个人账户相结合的模式作为养老保险制度改革的目标模式，并于2001年在辽宁试点后，向全国推广。中国养老保险制度从传统现收现付制向部分积累制转变过程中，面临着诸多方面问题的冲击，如人口老龄化、人口预期寿命延长、个人账户空账运转、隐性债务显性化等。各方的压力使传统的公共养老保障制度在财政上出现了支付危机。

　　问题的提出

　　中国人口老龄化的特点被总结为：基数大、速度快，而又底子薄、负担重，是“未富先老”，称为“跑步进入老龄化”。

　　1.中国人口老龄化

　　人口老龄化包括两方面的含义：一是指老年人口相对增多，在总人口中所占比例不断上升的过程；二是指社会人口结构呈现老年状态，进入老龄化社会。

　　当前,中国的人口老龄化形势已经十分严峻。按照全国第五次人口普查统计，2000年中国65岁以上老人已达到8811万人，约占总人口的7％。2006年中国60岁及以上老年人口达到1.49亿，65岁及以上老年人口为1.04亿,65岁及以上老年人口比重增长到了8.05％。是世界上唯一老年人口超过1亿的国家,因而是发展中人口大国崛起过程中人口老龄化最严峻的国家。

　　中国人口老龄化的快速发展,最直接的表现就是老年人口规模的迅速膨胀和出生人口的大幅度减少,导致抚养结构的根本性转变,造成养老金缴费者急剧减少和领取者急速增多,养老金供需矛盾日益尖锐,直接冲击中国的养老保障制度。随着人口老龄化速度加快和养老保险覆盖面不断扩大,养老保险基金的支出规模逐年加大。2000年,全国城镇基本养老保险金总支出2115.5亿元,2005年为4040.3亿元,年均增长率为12.94％。按这个速度推算,2010年城镇基本养老保险金总支出将达到8385亿元,2020年将增加到28315亿元,这将是目前的七倍。按照这样的需求量,再加上人口老龄化的快速发展,如果我们能够做到人人享有基本养老保障,这将会使养老金的需求规模呈直线上升,对养老金供给造成空前的压力。显而易见，在转轨成本已十分巨大的改革过渡时期，中国养老保险体系已无力应对“银发”浪潮的冲击。

　　2.隐性债务显现化、个人账户空账运转

　　由于中国人口老龄化速度快和代际养老负担沉重，基本养老制度从传统的现收现付制向社会统筹与个人账户相结合的部分积累制模式转轨。在制度转轨过程中，产生了一系列隐性债务。由建国初期积攒的社会统筹养老金于“文革”期间挪用于财政，国家对国有企业老职工即目前已退休的“老人”和养老保险制度改革前已参加工作的“中人”负有养老保险隐性债务。

　　为了解决隐性债务造成的压力，计入“统账结合”模式下的个人账户被用来支付当期退休人员的养老金，也就是说，所谓的个人账户是“空账”。新制度模式表面上有序正常运行，而实质上，将个人缴纳的养老保险费用于填补隐性债务，即当期支付。这种拆东墙补西墙的做法，一方面，偏离了部分积累制的设计初衷，而是向现收现付制的回归。不但无法缓解养老金支付压力，甚至是加速了中国基本养老制度的崩溃；另一方面，“空账”的运行不过是通过增加企业负担和代际转移来规避政府责任。长此下去不但无法使企业真正减负，不符合代际公平，而且由于无养老保险基金储备，在中国人口老龄化进入高峰时,养老保险体系将不堪一击。

　　此外，从养老保险制度、政策、操作层面上看，不同程度地存在着覆盖面狭窄、基金征缴率偏低、统筹层次较低、管理手段相对落后、法律监督体系不健全、保障基金被频频挪作他用等一系列问题。种种隐患使中国公共养老保障制度在财政上陷入困境。各方学者纷纷献计献策讨论如何解救养老保险制度的财政危机，以应付未来的巨额养老金支付及解决个人账户实账运转、收支平衡的问题。国际上许多福利国家因不堪财政赤字重负，也都纷纷进行养老保险制度的改革。尽管各国养老保险制度改革的内容不尽相同，但都普遍制定了逐步提高法定退休年龄的政策。因为推迟退休年龄不仅可以通过增加缴费人数和缴费年限来增加养老保险基金的收入，而且可以通过推迟养老金的支付时间来增加养老保险基金的积累，即推迟退休年龄是从多收、少支两条渠道来改善养老金的收支不均衡状况。

       中国目前退休年龄现状分析

　　（一）国际社会对延迟退休年龄的惯例

　　自上世纪70年代西方一些发达国家出现福利病以来，这些国家纷纷采取养老保险制度改革措施，以减轻国家负担。在这个动态的、不断完善的养老保险制度改革过程中，世界各国的改革措施呈现出了几大趋势，其中之一则是通过提高法定退休年龄，增加退休弹性达到增收节支的目的。

　　但同时，西方国家这一改革措施都不同程度上遭到人民的抗议罢工。如：在法国，雇员为了抗议雇主组织将退休年龄推迟到60岁以后的计划，各大城市爆发了大规模的罢工行动；但是国外政府仍然不放弃这一改革措施，在与工人不断协商、谈判的同时，仍进行着推迟退休年龄方案的设计。前提是缓慢的逐步提高，通过未来10年、20年甚至更长时间达到延缓退休年龄的目的，以此缓解福利病所引起的财政紧张状况。可以看出，在西方福利国家与日俱增的公共财政赤字逼迫下，推迟退休年龄，改革养老保险制度势在必行。

　　（二）国内关于退休年龄延迟的讨论

　　1.支持延长退休年龄的观点

　　（1）从人口预期寿命的角度出发

　　一般的规律是退休年龄随人均寿命的增长而提高。中国在上世纪50年代规定的退休年龄在当时是合理的,在当时中国人口的平均预期寿命男性为40岁,女性为42.3岁。但到2000年中国人口的平均预期寿命男性和女性分别增长到69.0岁和72.4岁,今天仍沿用以前的退休年龄,则显得不合适了。

　　（2）从缓解养老保险基金支付压力角度出发

　　低龄退休是造成中国养老金负担过重的主要原因之一。有的学者从两方面来论述了这个观点:一是赡养率。虽然可比工资替代率（退休金与社会平均工资的比率）和制度内赡养率（社会保险制度内的退休职工与在职人口之比）同时对制度的支出起作用,但在中国,退休年龄偏低所导致的高赡养率所起的负作用更大。另一方面是自我负担率（领取退休金年限与工作年限之比）。目前将个人账户退休金的领取年限规定为10年,但是随着人口预期寿命的延长,医疗技术的提高,人们的退休后生命余年超过10年,这就必然导致个人账户将来有巨大的给付缺口需要社会统筹基金来补充,如果我们提高退休年龄,则可以减轻统筹基金的压力。

　　（3）从影响企业竞争力的角度出发

　　劳动力成本主要是由工资和包括养老金在内的保险福利待遇组成。近年来，较高的企业缴费率已严重阻碍了中国国有企业、集体企业的发展。李红岚用数据模型预测了在现行退休制度下,替代率从现在的80％每年降低1％至58.5％时,2000-2050年期间的养老保险缴费率,2050年的缴费率达到了51.30％。随着退休年龄的延长,缴费率呈下降的趋势。符齐华认为熟练的老师傅继续工作可以给企业带来收益,并节省对新员工的培训成本。

　　2.反对延长现行退休年龄的观点

　　持此类观点的学者主要是从延长退休年龄与就业之间的矛盾出发论述的。有学者认为推迟退休对城镇正规部门就业的影响会比较大,尤其是对大学生的就业影响最为严重,因为大学生一般的就业单位是正规部门。而且,退休年龄的延长会使企业多交几年的保费,另外接近退休的工人的生产率比较低,这样加大了企业的成本,影响了企业的竞争优势,所以他反对提高退休年龄。有学者认为就业岗位需求并非无限。近几十年内处于黄金劳动年龄的人将保持较大比重,此后将慢慢进入老年社会,故在近期让处于黄金劳动年龄的人就业对社会是有益的,如延长退休年龄将会使这一优势转化为社会负担,对中国的经济发展不利。所以,在最近几十年内不宜延长退休年龄。

　　虽然有些学者不主张提高退休年龄,但国内外学者的主流观点是：抑制提前退休,延长法定退休年龄和实行弹性退休制度。各自主张的理由虽然有些差别,但是总体来说，主要是从人口预期寿命的延长,人口年龄结构老龄化,缓解养老基金支付失衡问题,减轻代际养老负担等方面，论证了中国必须实施对退休年龄的调整。

（三）中国退休制度中退休年龄的演变

　　1.从建国初期到改革开放之前

　　1951年政务院颁布的《劳动保险条例》规定：男职工的退休年龄为60周岁，女职工50周岁。1953年修改后的《劳动保险条例》对退休年龄的规定未做变动；1955年国务院颁布的《关于国家机关工作人员退休暂行办法》中，把女干部的退休年龄提高到55周岁，这一法定退休年龄一直沿用至今。

　　2.改革开放后至今

　　1978年5月24日第五届全国人民代表大会常务委员会第二次会议原则批准，继续使用《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》（国发（1978）104号）文件所规定的退休年龄。《国务院办公厅关于进一步做好国有企业下岗职工基本生活保障和企业离退休人员养老金发放工作有关问题的通知》重申了国发（1978）104号文件的规定。为了贯彻落实国务院办公厅10号文件，劳动和社会保障部1999年3月9日发布了《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》。通知规定全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体的工人，符合下列条件之一的，应该退休：（1）男年满六十周岁，女年满五十周岁，连续工龄满十年的。（2）从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或者其他有害身体健康的工作，男年满五十五周岁、女年满四十五周岁，连续工龄满十年的。本规定也适用于工作条件与工人相同的基层干部。（3）男年满五十周岁，女年满四十五周岁，连续工龄满十年，由医院证明，并经劳动鉴定委员会确认，完全丧失劳动能力的。（4）因工致残，由医院证明，并经劳动鉴定委员会确定，完全丧失劳动能力的。

　　按国家有关规定，提前退休的范围仅限定为国务院确定的111个“优化资本结构”试点城市的国有破产工业企业中据法定退休年龄不足五年职工和三年内有压锭任务的国有纺织企业中符合规定条件的纺纱、织布工种的挡车工。但此项规定与前款规定不能被一名职工同时使用。对国家关于企业职工退休年龄和条件的规定，各地区、各部门和企业及职工必须认真执行，不得随意降低，严禁扩大适用范围。凡是违反国家规定办理提前退休、退职的企业，要追究有关领导和当事人的责任，以办理提前退休、退职的职工要清退回企业。

　　（四）有关退休年龄调整讨论的背景

　　1.非正常退休现象严重

　　国务院在1993年4月20日发布的《国有企业富余职工安置规定》中明确指示：“职工距退休年龄不到5年的，经本人申请，企业领导批准，可以退出工作岗位休养。”但是，20世纪90年代中后期，有些国有企业职工的“内部退养”政策并没有按有关规定得到严格的执行，而是被这些在经济转轨过程中经济效益持续下降的国有企业当成了减员增效的最佳途径。该政策在执行过程中走调变样，严重背离了国家制定此项政策的初衷。一些国有企业从局部利益出发，采用一些不适当的手段，安排职工“内部退养”。有些则是职工本人利用假病残证明办理“内部退养”。

　　这种做法不仅使大批未到退休年龄的有技术、有经验职工提前退出了工作岗位，造成劳动力资源浪费；其次，由于多数提前退休者身体状况良好,有一定的技术专长和丰富的工作经验,他们一方面享受着养老金待遇;另一方面,又很容易在其他单位找到工作,这就加大了失业人员再就业的难度,加剧了就业矛盾,增加了就业压力；再者，提前退休加重了年轻一代的负担。从退休职工赡养率的角度考虑,大量人员的提前退休使赡养率增大,从而加重了年轻一代的负担。更重要的一点是，加重了养老保险基金支出的负担。

　　2.中国企业缴费率上升空间较小

　　从税制优化理论的观点出发，判断缴费率是否过高，主要是看其是否对企业投资、劳动力市场配置、私人储蓄和消费等因素产生了较大程度的扭曲，如果缴费率导致私人储蓄、消费的过度下降，或对企业的投资积累能力造成过大的负面影响，或引发了较为严重的失业，这说明当前缴费率过高，应适度下调。中国政策规定，企业基本养老保险缴费率为企业工资总额的20％左右，全部计入社会统筹账户；职工个人缴纳基本养老保险费的比例统一调整为本人缴费工资的8％，并全部计入个人账户。20％的统筹部分缴费率超过了美国（7.65％）、德国（6.2％）和日本（6.2％）等国家的企业缴费率，高缴费率已经使企业的社会基本养老保障负担过重，提高费率的空间已经非常小，继续提高企业费率无疑将加重企业的负担。

　　在开放的经济中，提高企业缴费率将影响国家的国际竞争力，因此，缴费率的提高又受到国际竞争的制约。经国外学者统计证明，根据平均值计算，雇主缴费率每增加10％，就会使国家的竞争力得分减少2.5％。

　　3．扩大基本养老保险覆盖面的现状

　　基本养老保险覆盖面是体现养老保险社会性的重要方面。扩大养老保险覆盖范围是保障老龄群体基本生活的必要措施，也是解决目前养老保险统筹基金严重不足、相对缓解隐性债务压力的重要渠道，更是改革和完善基本养老保险制度迫切要求。

　　扩大基本养老保险覆盖范围包括以下几部分：按规定应纳入基本养老保险覆盖范围但未参保的国有、集体、私营企业，港、澳、台及外资企业；参保企业中未缴费的在职职工；城镇个体工商户及自由职业者。扩大基本养老保险覆盖面的重点是私营企业和个体工商户及其从业人员。

　　因为扩面的重点是私营企业（包括大量的乡镇企业）和个体工商户及其从业人员，为调动参与的积极性政府特为他们提供优惠条件。除缴纳8％的个人账户基金外，仅缴纳工资总额的10％作为社会统筹基金，然而在领取养老金时却同企业职工遵循同一计发办法，享受同样的待遇。措施虽然确也是有效地调动了个体工商户和灵活就业人员的参保积极性，扩大了基本养老保险覆盖面，但与企业职工缴费相比，这缺失的10％的社会统筹基金将全部转化为政府财政负担，从国家到各省级政府政策已经明确规定，对于“4050”灵活就业人员，其社会统筹部分养老保险费将全部由国家承担，在未来的20年左右他们将陆续达到退休年龄，开始领取养老金，而2030年左右恰是中国人口老龄化高峰时期，养老保险基金支付又有一定滞后性，各级财政必须做好储备，以应对基本养老金支出的高峰期。因此应该考虑到扩大覆盖面虽然有助于缓解短期的基金困难问题，改善短期的基金收支状况，但同时加重了长期支付的负担，可能带来更大的基金缺口。
4.提高法定退休年龄与缴费率、赡养率、替代率

　　自1997年7月国务院下发的《关于建立统一的企业职工基本养老社会保险制度的决定》,以及2000年12月国务院下发的《关于完善城镇社会养老社会保险体制的试点方案》实施以来,养老社会保险制度实现“统账结合、统账分离、个人账户实账运营”。其中，社会统筹部分实行现收现付，即当年社会统筹部分的养老金筹集用于当年退休职工的统筹部分养老金的发放，收支相抵后不留有积累，并在做实个人账户的基础上，社会统筹不再透支个人账户资金；个人账户部分实行完全积累，完全由个人缴费及利息构成，积累额以备职工退休后个人账户养老金的发放。个人账户养老金支付目前统一采用职工本人账户储存额除以120的方法确定,除数120的确定是按照退休人员预期平均余命和个人账户储存额投资回报率与工资增长率相同的设定精算得出的结果(除数120意味着个人账户给付期为10年)。因此,个人账户基金管理目标是收支平衡,不存在缺口。鉴于统账结合的养老保险制度特点，本文重点讨论法定退休年龄调整对统筹基金收支均衡的影响。

　　根据现收现付制的定义，当年养老金缴费的收入应等于当年养老金的支出，即：当年在职职工缴费收入=当年退休职工养老金支出；由此得出：

　　缴费率=赡养率×替代率

　　从保险精算的角度，通过一系列的数学关系推导可以得出三方增长率的关系式：

　　缴费率的增长率=赡养率的增长率+平均替代率的增长率（穆怀中、柳清瑞，2006）（2-1）

　　在式（2-1）的基础上，分析缴费率的增长率、赡养率的增长率与平均替代率的增长率之间的互动关系。

　　首先，根据世界银行对1995-2050年中国人口的研究预测（见表2-2）,2020-2050年间，在职职工人数不再增加，2030年以后在职职工人数开始下降，同时65岁和65岁以上人口迅速增长，直到2050年，人口抚养比由1990年的8.7％增长到2050年的31.2％。由于不同年龄群的养老保险制度覆盖面、劳动参与率、失业率不同，养老保险的制度赡养比与人口的老年抚养比并不一致。但在其他因素不变的情况下，人口的老年抚养比提高，养老保险的制度赡养率也将提高。

　　根据（2-1）式，当人口结构逐渐趋于老龄化时，赡养率的增长率迅速提高，若替代率的增长率为非负，维持现收现付财政平衡的缴费率的增长率为正值；当赡养率的增长率为正时，而缴费率的增长率为零，即保持缴费率不变，则维持现收现付财政平衡的替代率增长率必为负值。

　　鉴于以上分析，缴费率、替代率和赡养率之间存在着互动关系，而赡养率又是退休年龄、预期寿命，以及分年龄差别死亡概率的函数。因此，缴费率、替代率、退休年龄和预期寿命之间存在互动关系，其中预期寿命对养老保险体系是不可控因素，在缴费率、替代率既定的情况下，通过推迟退休年龄，增加在职职工人数，从而降低制度赡养率，是维持现收现付制下财政平衡的必然选择。