党的十八届五中全会提出“实施全民参保计划，基本实现法定人员全覆盖”。目前，社会保险法规定的5项制度中，全民医保已基本实现，覆盖了13亿多人；工伤、失业、生育保险的法定覆盖人群为城镇职工，正在持续推进；相对而言，养老保险还有较大扩面空间，是实现全覆盖的重点。

扩面：一个长久的话题

话说25年前：1991年《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》，基于当时情况，将制度范围定为主要是全民企业，而对其他用人单位的参保则授权各地政府制定具体办法。1993年党的十四届三中全会对改革社会保障体系作出重大决策，养老保险的重点是实行“统账结合”的制度模式，对覆盖范围没有明确规定。当年企业职工养老保险参保仅9847万人。总体看，20世纪90年代初中期扩面工作主要靠地方推进，处于“顺其自然”状态。1998年实施“两个确保”后，抚养比上升和基金收支平衡问题凸显，扩大参保覆盖面成为重大任务，于是有了此后十多年中央层面的不懈推进——参保范围从国企扩展到各类所有制企业和城镇工薪收入者，国家主管部门每年对各地下达扩面指标并考核。到2015年底，职工养老保险（职保）参保达3.53亿人，比22年前增长2.6倍；城乡居民养老保险（居保）参保达5.05亿人；两项制度合计参保8.58亿人，成为世界上最大的养老保障计划。

“十三五”期间，持续扩面仍是养老保险制度完善的重要任务，但面临的情势、采用的方法已大不同前了。过去扩面，基本是在一个制度内追求数量扩张，而且是在低起点上推进。而现在，有了职保和居保两套制度，且扩面资源趋向饱和。因此问题变得复杂起来：一要解决哪个制度扩面的问题——是统一到一个制度中来，还是两个制度平行交错扩面？侧重和导向何在？二要研判扩面还有多少资源，存量怎么保，增量从哪找，通盘考虑，总体推进。三要研究制度之间的衔接问题，也包括信息整合和统计上的处理。总之，往后的扩面不会再是简单的线性推进，而是包含制度构造、政策衔接、经办管理提升在内的综合性举措。

体系架构：职保、居保两大制度平台并行

问题的由头是：常有人建议，我国养老保障制度的发展方向是建立统一的国民年金，全体国民平等享有基础养老金，以此实现全覆盖。作为远期目标，这或许是个理想设想；但以当下条件论，恐怕还需在较长时间维系职保和居保两个制度平台，平行交叉扩面、总体全覆盖可能更为现实可行。

其一，这是坚持社会保险制度本质特征所必需的。我国职保自始建起就实行以缴费为主要筹资渠道的社会保险模式；居保仍处于制度建设初期，虽目前筹资中政府补助较多，但在设计思想上也是循着社会保险路径的。马上搞成普惠式的国民年金，容易强化福利属性，导致民众过度依赖政府、忽视自身责任，对我国社保体系的长期发展未必是福音。

其二，这是两种制度的差异决定的。职保筹资中，用人单位和个人缴费水平高，占86%；居保筹资中没有单位缴费来源，个人缴费少，政府补助占大头。由此决定两种制度的待遇水平差异。这种差距虽可逐步适当缩小，但不可能、也不应该完全弥合。

其三，这也是符合当下公众普遍认知的。职工作为财富创造者，养老保险是对其因年老丧失劳动能力后的经济补偿，一般是其老年生活的主要来源。而非职工的城镇居民通常不是家庭收入的主要获得者，而是被供养者，其养老金不是其生活主要来源；农民中大多数也是财富的创造者，但他们还有土地收益等收入来源，基础养老金也不是其老年生活的主要来源。对此，公众是认同的。因此，不应将居保与职保待遇水平作简单类比，并由此推导出“拉平”的构想。

综上，从扩面的角度看，长期维持在两个、而不是一个制度平面上推进是恰当的，但也要有侧重：依城镇化趋势，总体应以职保扩面为主导方向，以居保扩面为兜底机制。

确立全覆盖目标——10亿人享有基本制度保障

数量是硬指标。“十三五”期末养老保险参保应达到多少人才能实现全覆盖目标？来算算账：2015年底全国人口13.7亿人，扣除不列入制度范围0-15岁少年儿童2.4亿人、劳动年龄内在校学生0.7亿多人以及军队武警人员，制度规定范围约10.5亿人；以参保率95%为全覆盖“达标线”，结论是——参保应达到约10亿人。

目前参保8.6亿人，覆盖率为82%。这就意味着，“十三五”期间，要将覆盖率再提高13个百分点，再吸纳约1.4亿人参保，平均每年要新扩面2800万人。对比看，党的十八大以来的3年，养老保险新增参保7000多万人，平均每年2300多万人，各方面为此付出了极大努力。未来5年，要在这一基础上再每年新增扩面500万人，如果计算人口增长因素，任务更加艰巨，需要付出更大的努力。

改革、发展并举，建立稳定的参保促进机制

未来的扩面工作，不可能简单复制过去数量扩张方式，而要在“全民参保计划”中综合施策，力求在改革中求发展，扩面数量与质量并重：

尽快实现机关事业单位养老保险制度改革政策的“落地”。这是“十三五”扩面的一个有利政策条件，可以将4000多万工作人员及退休者“打包”纳入社保制度，既促进社会公平，同时也使“传统范围”的扩面压力降低为每年约2000万人。

完善居保政策。居保经过初期以亿人计的快速扩张，近两年增速趋缓，呈饱和之势。今后5年，要努力维持5亿多人的参保量，并针对突出问题着力完善政策：第一，目前“自愿参保”的制度设计，是汲取我党长期农村工作经验作出的选择，防止对农民搞强迫命令、把好事办坏。但从社会保险的本质属性看，纯“自愿”参保缴费不利于制度长期稳定发展和财务平衡，也不利于培养公众互济保障意识。藉实施全民参保计划，可以利用逐年普遍登记的时间窗口和工作平台加强宣传引导，使参保成为常态，不参保成为异态，强化从众心理。第二，目前居民大多选择较低缴费档次，带有明显观望态度。对此，需落实多缴多补、长缴多得的利益引导机制，让群众看到实际的好处。加快实施个人账户结存资金的投资运营政策尤为必要，当参保者有了高于银行利率的回报预期时，其参保缴费的积极性将被极大地调动。

以职保为重点持续推进扩面。约1亿人的扩面任务主要落在职保肩上。在继续运用以往经验和“常规”手段基础上，可强化3方面措施：第一，以非公单位员工、劳务派遣工等过去的制度“边缘群体”为重点开展针对性扩面。尤其是近1.7亿进城农民工已进入以新生代为主体的发展阶段，其公平性诉求大大高于前辈，要尽可能将稳定就业的农民工纳入职保制度。第二，追踪就业新形态，创新参保政策。如家庭服务业和网络就业创业等预计有大发展，可能成为灵活就业、城镇个体户的主要形式，其岗位、收入的不确定性强，应研究制定符合其职业特点和规律的专项政策和扩面管理措施。第三，稳定已有参保群体，巩固参保存量。中断缴费人数逐年增加，有客观原因，有技术错漏，也有逆向选择因素——如“缴够15年就坐等领钱”的心理。对此要在计发办法、待遇调整政策中进一步强化激励约束机制，并以通俗易懂的方式反复宣传，引导正向选择。近期，需高度重视经济新常态下，特别是结构调整、去产能过程中职工养老保险权益的维护，显示出社保制度保民生、兜底线的功能。

落实转续衔接政策。2015年底城镇化率达到56.1%，“十三五”将延续每年2000多万农村人口进城的势头，期末城镇化率必超60%。因此，社保经办要在“精确管理”上提升档次，通过逐人登记确认、区域性联网核查，乃至全国大数据比对，把游离群体纳入社会保障网，实现制度普盖、权利公平、共享发展。

两千多年前，孔子把“使老有所终”作为社会大同的指标之一。今天，在全面建成小康社会的决胜阶段，我们有可能实现全体人民老有所养的目标！■

正所谓：

千年瞩望大同昌，

而今咫尺近小康。

十亿苍生期有养，

神州圆梦史留香。