1月19日，人力资源和社会保障部正式公布了机关事业单位养老金并轨改革计划。这一改革标志着中国的社会保障改革走出了最关键一步，建立了基本的统一的养老保险制度。但伴随着这一改革的推动，好多问题也一并到来。人口老龄化下，统一的养老金制度是否还能支持？没有了退休制度之后，机关事业单位人员的工资怎么重订，养老金又怎么发放？年金制度未来需要扮演怎么样的角色，是否可能通过市场操作来实现养老金的保值升值？南都就此问题，专访了中央财经大学社会保障研究中心主任褚福灵教授。

　　养老并轨标志着退休制度的终结

　　南方都市报(下简称南都)：这次养老金并轨改革，可以说震动比较大，机关事业单位养老金与城镇职工养老保险合并，有什么样的意义？

　　褚福灵：改革的方向就是今后各类劳动者，不论是机关事业单位工作人员，还是企业职工都纳入统一基本养老保险制度，由以前的退休制度变成社会保险制度。通过这一改革就解决了负担不均衡问题，比如单位老年人多，1000个职工500个退休就会不堪重负。所以我们改革退休制度为养老保险制度一个主要目标就是共担风险，通过社会互助共济，确保各类劳动者，包括机关事业单位工作人员的养老金待遇得以可持续发放，实现充分的养老保障。

　　南都：这一合并有什么样具体的养老金制度安排的变化吗？

　　褚福灵：改革首先是得到制度的统一。以前是基于两个制度，一个是退休制度，在职期间不交费，但是退休之后负担是很重的，因为单位要一直为该退休人员发放养老金。并且是按工作年限和工资的一定比例发放，各地标准有所不同。改革之后的养老制度都是一样的，大家都要缴费。缴费高拿得高，时间长拿得高。分为统筹养老金、个人账户养老金、过渡性养老金、调整待遇养老金，从此出发各类劳动者都实行的一个标准，这是改革的最主要的目标，也可以说我们改革要达到的公平就是标准公平和制度公平。差别是肯定存在的，是必然的，不可能无差异。保险是与权利义务相关的，交得多肯定拿得多，交得少拿得少，至于未来是不是有差别肯定是有的，但是要保证差别是在一个合理区间。这就看缴费，具体情况大家不一样。个人积累的账户额度也不一样，但是这个差别也要保持在合理区间当中的。因为缴费是有限制的，缴费不能太高，最高不超过当地上年度职工平均工资的3倍，最低不低于当地上年度职工平均工资的60%。因此，发放的待遇差距也是存在的，多缴多得，长缴多得。但养老金待遇的差距是缩小的，比如最高的缴费工资为当地上年度职工平均工资的3倍，最低为当地上年度职工平均工资的0 .6倍，最高缴费工资为最低缴费工资的5倍，但根据测算，养老金待遇的差距大致2-3倍的样子。

　　南都：就目前而言，养老金已经承受了比较大的压力了，这次并轨改革，机关事业养老并轨后，整个养老金经费怎么安排？

　　褚福灵：对于经费问题应当这样理解。在退休制度的情况下，退休人员的退休金发放由单位保障，单位肯定有一大笔经费，比如一个单位300个退休人员，都要发钱，肯定是有经费来源的。下一步参加社会养老保险制度之后，单位这一批退休人员养老金就不需要单位来支付，单位只需要根据工资总额支付在职职工的社会养老保险费，该单位退休人员的养老金由社会养老保险基金支付。在这种情况下，单位支出结构发生了变化，不再向单位的退休职工直接发放养老金，而由社会养老保险基金发放，就是依法缴纳社会养老保险费。如果这个单位老龄化不严重，那么经费支出“打个平手”，以前的经费支出与改革后的经费支出可能相差无几。如果这个单位比较年轻化，退休的人不多，同以前相比经费支出要多一些，我估计在经费安排上需要一些准备和调整。如果这个单位老龄化严重，发放的养老金挺多，但是在职员工较少，可能会减轻一定经费支出负担。总体来看，基本养老保险制度改革就是解决互助共济与共担风险的问题，这也是改革的目标所在。进一步讲，改革的目标就是通过互助共济和共担风险，确保养老金可持续；不再是由一个单位去保障，而是由群体去保障。从这个角度来理解，也可能在基金方面有一定的不均衡，这就需要省级统筹加以解决，在全省这个大盘子来调节基金收支，实现省内养老金制度的调剂余缺。如果省内出现不平衡，应当通过转移支付确保资金到位。不过也只是把资金结构做一个调整。资金总量有些单位可能会增，有些可能会减，总体来看财政也好，各个单位也好可能有一定压力，可以通过统筹协调来解决。

　　个人账户需要被保护

　　南都：根据目前官方的统计数据，现在事业单位的抚养比基本是2比1，随着人口老龄化加剧，单靠机关事业单位人员自己交钱，是否能支持养老金继续？

　　褚福灵：确确实实机关事业的老龄化要比企业职工严重些。目前企业单位是3个多人缴费，一个人领取，如果按照社保部给出的数据，机关事业单位一般都是两个多人在缴费，一个多人在领取，肯定会有资金供给压力。我想这需要通过一些特定渠道解决这个基金压力问题。第一个方面，确确实实做出预算，因为毕竟机关事业单位相当一部分是通过预算来解决的。第二个方面，有些单位是差额拨款的，业务费这个方面也要做出预算。第三个方面，要建立调剂机制，省级调剂，省级如果真的有缺口，估计还要通过全国调剂，来确保基金供给。虽然存在老龄化的趋势，但是通过共担风险、互助共济、加强预算，当然还有采取其他的防范措施，比如建立储备基金这样的办法筹措相关的资金来源，这些问题都可以通过改革逐步找到对策。

　　南都：企业养老金制度长期已经存在着“个人账户空账”的问题，以前也出现统筹基金占用个人账户的问题，并轨后这种问题会不会更严重？

　　褚福灵：缴费的规模就按现有的办法办，规定是很清楚的。基本养老保险单位按20%来交，个人是按8%来交。按照社会统筹与个人账户相结合，个人缴费是个人权益，个人缴费形成个人账户，个人账户这笔钱是用来发放这个账户养老金，统筹这块是用来发放统筹养老金。这里还有非常重要的原则性问题，或者说未来改革导向问题，既然要改革，资金就要到位，不要再占用个人账户资金了，统筹基金占用个人账户资金之后再去补是低效率的。一开始就要搞明白，个人账户发放个人账户养老金，统筹基金发放统筹养老金，两者分清，不要混在一起。我感觉这个问题要坚持既定的政策，不能动摇，借鉴企业账户管理的教训，挪用之后出现空账等一系列问题。从理论上讲，个人账户不存在做实问题，因为一开始就是实的。各个统筹基金的缺口应当由相关的责任方来补偿，补偿是相关主体的责任。有关责任主体要加强预算，确保资金落实到位。

　　南都：总量算起来，现职和退休的机关事业单位工作人员总量不过五千万，比较起来数字并不太大，为什么以前一直没有并轨，现在才正式开始？

　　褚福灵：主要是认识问题和理解问题，当然有历史原因。我们相当长时期都实行退休制度，为什么当年企业先行一步，就是由于企业进行自主经营，自负盈亏。有些企业倒闭了不得不社会统筹，所以更加紧迫，企业就先实行改革。事业单位也在改，有3700多万人，其实有2000多万都在缴费。但是没有彻底改革，统筹层次比较低，不是省级统筹，仅是县级、市级统筹，问题都很大。所以我们并不是没有改，而是改得比较慢，为什么改革比较慢，就是因为我们没有统一的部署，没有统一的规则，各地自我探索，自行其是，进展也比较缓慢，效果也不太好。实际上从1992年就开始探索，可以说探索了20多年。通过这些年的改革，最后总结经验，逐步达成共识，认为要进行统筹改革，就是马凯副总理讲的：一个统一、五个同步。通过统筹协调，全面推进，这样才能解决各个方面的矛盾，才能够比较顺利的推进改革。我想这是一个认识的过程，同时也是逐步总结经验才得出的方案。

　　建立年金制形成多层次保障体系

　　南都：这次改革，专门提出了建立职业年金制度，作为基本养老保险的补充，这一制度有什么样的意义？

　　褚福灵：建立职业年金制度的意义还是比较大的，改革的目标就是建立多重保障体系，多重就是基本养老金加补充养老金，类似企业职工养老金改革。我们已经建立了企业职工基本养老保险制度，同时2004年就出台了企业年金实行办法，所以目前的机关事业单位养老架构和企业职工是相同的。从企业年金的缴费水平来看，企业职工个人交本人缴费工资的十二分之一，单位和个人缴费总和不超过缴费工资的六分之一，企业年金的最大缴费比例是16%，机关事业单位职业年金的缴费比例是12%，所以这个水平应该是处于中间档次。为什么要建立多层次的保障体系，在于基本保障是政府主导，要体现公平。补充养老主要是由市场主导，体现效率，所以补充保险和基本保险是并重的，互补的。目的之一就是形成多层次的保障体系，实现公平和效率并重，政府与市场的分责。同时使待遇得到平衡过渡，使得待遇得到有效衔接。由此减少改革阻力，更好的推进改革。

　　南都：那么不同的机关事业单位，是否就会有不同的职业年金，那么是否又会造成同一系统，不同单位之间的不公平？

　　褚福灵：这就涉及资金问题。第一个层面确实职业年金要交一部分钱，前面讲到权利和义务相关。尤其是补充保险，先交费才能享受到待遇，从此出发涉及到筹资的渠道，经费来源问题，所以存在执行和落实问题。怎么落实执行还要看具体的办法和细则，下一步会有一些办法。但筹资问题是面临的现实问题。职业年金主要是体现效率，如果人人都希望有，那么资金从何处来？这存在一个比较现实的问题，我们要采取配套措施，通过经费预算，或者通过各方面资金筹措来解决。第二个方面是比较问题，应该在一个起跑线上比较，基本和基本比，补充和补充比，基本养老金是统一的制度，当然缴纳年份是有差距的，补充基金也是如此。补充不是全覆盖，日本、美国都是建立补充保障制度，但也只是一部分，交得起的就交。所以我们比较的就应该分开比较。基本养老金主要体现公平，补充一定意义上体现贡献和效率。

　　南都：养老基金保值增值一直是个大问题，特别是各类年金，是否也准备通过市场投资来实现养老？

　　褚福灵：未来进行投资的话，补充保险基金也应该坚持稳健投资的原则。养老基金不同于一般的投资基金或者投机基金，社保基金的投资必须是稳健的，包括补充保险金也是这个要求。养老金要是投资风险很大产品，可能要冒“泥牛入海”之险。光投一个公司的股票，一旦股票下跌，资产缩水，财富就蒸发了，养老金就没了。所以我们一定要稳健投资，安全投资，建立稳健的投资组合。虽然各种年金是补充保险，但因为保险关系每一个劳动者的养老权益，所以我不以为一旦基金入市，托市就可以变身风险资产了。正好相反，我们应该有个安全组合包，这个包应该是安全稳健的组合。

　　南都：那么具体而言，伴随着金融和财政体系的改革，我们养老金现在有没有入市保值增值的方式呢？

　　褚福灵：我觉得这个要分开看。首先，基本养老基金层面，有的人说入市、托市，这是不可以接受的。在现在的条件下，基本养老保险这块钱要从两方面保证。第一个层面是完善现有的“存银行、买国债”的制度，要完善投资办法，明确投资主体与责任，如果亏损了，贬值了，谁负责？我们的保障制度不完善，谁来投，怎么投，都莫衷一是，所以要把制度保证先落实到位。入市托市是超前的，和我们的现状脱节。现在如果真关心社保基金的增值和保值，就把现有政策用好，存银行还是买国债，利弊问题要讲清楚。这些问题要有制度保证，要有相应的机构负责，还要有追究责任的机制，进行投资绩效评价。第二，我们可以找一些稳健的，适当的手段，拓宽一些投资渠道。尤其是个人账户资金，可以适当的拓宽一些渠道。目前阶段，资本市场还不完善，风险极大，我认为仿照美国特种国债有一定的可行性。国债一向都是紧俏产品，现在一般账户买国债是买不到的。可以考虑一套措施，由中央政府或者国家设一个机构，设立特种国债面向社会保险基金定向发行，一揽子解决各类社保基金保值增值的问题。其他的补充保险则应该面向市场化，这个可以搞一个投资包。当然我们现在也在逐步完善补充保险的投资组合，但是我认为应该有个安全机制，目前补充保险的安全机制是不到位的。比如美国是401k计划，首先也保障投资安全，一旦亏了怎么办，怎么处理风险。美国分得很细，而我们的分得很粗。这个问题要进一步完善，目标是要养老金增值，但是要适合养老金的特点，包括基本养老金，补充养老金都这样。社保基金是厌恶风险的，或者经不起过大波动的。

　　南都评论记者 李靖云